Desde un análisis teórico de las finanzas públicas, la emisión de deuda pública a corto y mediano plazo significa una ampliación de la capacidad financiera de los niveles descentralizados de gobierno. Este recurso juega un importante papel desde la perspectiva de la eficiencia, ya que posibilitará la consecución de una estructura temporal eficiente de los beneficios y gastos derivados de las inversiones del sector público. Según Oates (1971), los proyectos de inversión con una corriente de beneficios futuros cuyos valores exceden a los costos no deben verse obstaculizados por la insuficiencia de los ingresos tributarios corrientes. Por el contrario, los gobiernos subcentrales encuentran justificada la utilización del financiamiento con deuda pública.
El principal problema de este esquema tiene que ver con el límite de endeudamiento, por lo que se debe discutir la conveniencia o no de fijar límites máximos al endeudamiento de las instancias de gobierno subcentrales, así como la forma que deberían adoptar tales restricciones. No debe perderse de vista que la utilización indiscriminada de la deuda por parte de estos niveles de gobiernos pone en peligro el objetivo de estabilización del gobierno central, además los gobiernos territoriales tienen incentivos a endeudarse por encima de sus posibilidades, puesto que es una práctica común que el gobierno central le ayude asumiendo una parte importante de la carga financiera por la deuda.
El esquema de endeudamiento en el estado de Puebla
Existen algunos rasgos característicos del proceso de endeudamiento que ha seguido el gobierno del estado de Puebla y que queremos destacar aquí: El primero de ellos tiene que ver con su crecimiento. De acuerdo con el cuarto informe trimestral de deuda pública de la administración estatal, elaborado por la Secretaría de Administración y Finanzas (SF) con corte al último día diciembre de 2017, la deuda pública directa, contingente y de otros pasivos del estado de Puebla era 22 mil 245 millones 572 mil 288 pesos. De dicho monto, 7 mil 205 millones 210 mil 287 pesos corresponden a la deuda contingente y pública. De esta cifra, 5 mil 414 millones 756 mil 625 pesos, es la que compete a deuda pública directa y que fue adquirida con las instituciones financieras BBVA Bancomer e Interacciones. Por su parte, la contingente fue de mil 790 millones 453 mil 662 pesos. Esta última cantidad se divide en dos: mil 718 millones 535 mil 853 pesos que es el pasivo que tiene el Sistema Operador de Agua Potable y Alcantarillado de Puebla (SOAPAP) y 71 millones 917 mil 809 pesos como pasivos que tiene Carreteras de Cuota Puebla (CCP), derivado de que absorbió la deuda de la Línea 1 de la Red Urbana del Transporte Articulado (RUTA).
De la deuda total de Puebla, 67.6 por ciento, equivalente a 15 mil 40 millones 362 mil un peso, deriva del concepto “Otros pasivos,” que no se detallan en el informe del gobierno del estado; es decir se trata de información relacionada con acreedores o con fechas de término de esos compromisos financieros no está desglosada. En el documento no se especifica a qué corresponde dicho monto, por lo que no se sabe si estarían incluidas las deudas contraídas a raíz de la contratación de Proyectos de Asociación Público Privados (APP) o de Proyectos de Prestación de Servicios (PPS) como el Museo Internacional Barroco (MIB), el Centro Integral de Servicios (CIS) y las plataformas de la armadora Audi, los cuales costaron 8 mil 194 millones 940 mil 86.22 pesos en conjunto.
Se debe destacar además, que Puebla que no ha transparentado totalmente su deuda. A lo anterior hay que agregar que se trata generalmente de deuda mal invertida, en el sentido de que no se destinó a la generación de infraestructura prioritaria o a inversión estratégica, sino que básicamente los recursos se canalizaron a gasto corriente y otros gastos que representaron malas decisiones financieras. Todo esto sin contar que no se han implementado medidas para el control del gasto y la reducción del dispendio y el desvío de recursos públicos.
Propuestas de políticas públicas para el control de la deuda pública
Presupuestos Base Cero: Se debe garantizar la no duplicidad y la no dispersión del gasto, no solo en materia de los programas estatales sino en el ejercicio de los recursos federales y municipales. En este sentido, el presupuesto base cero proporciona un medio para poder identificar y evaluar eficazmente las actividades y los problemas correspondientes para poder tomar decisiones y las medidas para resolver los problemas, asignar y aprovechar los recursos en forma eficaz (CEFP, 2005).
Condicionantes y Sanciones: en la Ley de Deuda Pública para el Estado Libre y Soberano de Puebla, se establecen las bases, requisitos y procedimientos para la contratación, registro y control de las operaciones de deuda pública del gobierno del estado y sus respectivas entidades públicas, así como las bases, requisitos, procedimientos y mecanismos para garantizar, avalar y pagar los mismos. Entre estos procedimientos, destacan las prácticas de armonización contable como un mecanismo de control, ésta surge de la necesidad de contar con información comparable y consolidada en materia financiera, económica y presupuestal del sector gubernamental dado el papel que juega en el desarrollo de las economías y en los proyectos de inversión público-privado, destacando sus beneficios en la rendición de cuentas, análisis, fortalecimiento e impulso de la transparencia, así como el combate a la corrupción y prácticas ilícitas.
Indicadores para la Evaluación de la Contratación de Deuda Pública: Por ejemplo, indicadores de solvencia (corto plazo) y sostenibilidad (largo plazo), estableciendo financieramente la capacidad de pago en el corto plazo como una variable determinada por el ahorro operacional definido como [(Ingresos Disponibles) – (Gasto Corriente + Transferencias)].
Homologación estadística: Publicadas en sitios y postales electrónicos del gobierno, mediante comisiones que regulen y sancionen la información no comprobable. Esto favorecería la adecuada gestión de la deuda pública en sistemas y tecnologías de información, al permitir consultar la solicitud y distribución del manejo de los recursos públicos.
Todo lo anterior deberá ser acompañado de procesos de evaluación periódica por parte de organismos independientes y la sociedad civil. De igual manera, la conformación de un Comité de Expertos podría dar seguimiento a estas actividades y evaluar las solicitudes de contratación (y recontratación o renegociación) de deuda pública mediante la valoración de los indicadores antes propuestos.
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CEFP (2005), El Presupuesto Base Cero (Compilación de Notas Seleccionadas), CEFP/023/2005, Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, Palacio Legislativo, México, D.F.
Oates, W. E. (1971); Fiscal Federalism.; Harcourt Brace, Nueva York, versión en español Federalismo Fiscal, Nuevo Urbanismo Madrid.
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