1. Introducción
La nueva reforma energética en México que nos ha sido anunciada desde la campaña del ahora presidente de la República consideramos no presenta muchas novedades en cuanto a la estrategia general de seguir profundizando en la privatización de dicho sector en general y el de hidrocarburos en particular, continuando con el adelanto significativo que se tuvo en 2008. Los argumentos siguen siendo los mismos, pero antes de enumerarlos y señalar los elementos que consideramos relevantes en este nuevo embate, queremos destacar el contexto actual de México como parte de Latinoamérica: ahora encontramos nuevos actores internacionales (China) interesados en la energía disponible de la región, pero también hay viejas figuras que están reformulando sus estrategias en la zona, como es la propuesta de Estados Unidos (EU) a través de la Alianza para la Energía y el Clima en Las Américas (AECA) y el lanzamiento de un proyecto comercial que se revela cada día más complejo y ambicioso, la Alianza Transpacífica (TPP por sus siglas en inglés). Nos movemos entonces entre dos aguas: las de la unificación en las Américas y las de la integración con Asia-Pacífico.
2. Sobre la estructura del sector energético mexicano
Comenzaremos por decir que, como se puede ver en el esquema anexo, por decreto constitucional el Ejecutivo Federal está obligado a elaborar su plan de gobierno, es decir, el Plan Nacional de Desarrollo (PND), y es a partir de éste que cada sector (Secretarías de Estado) debe elaborar su programa sectorial: en el caso energético, el Programa Sectorial de Energía (PSE). Esto ha sido así hasta este sexenio, cuando primero se lanza la Estrategia Nacional de Energía y después el PND. Estamos obligados a preguntar e intentar explicar el por qué, aunque adelantamos una hipótesis po-pular, para tentarle el agua a los camotes.
El PND y el PSE deben ser aprobados por el Congreso para estar vigentes. Esto no pasó así ahora, de modo que el tal respeto al Estado de Derecho comienza mal justamente por el propio gobierno y sobre un tema estratégico. Pero destaquemos una segunda contradicción, y es que si observamos la estructura oficial es claro que, por decreto, la administración del sector energético debe hacerla la Secretaría de Energía, con base en el PND y el PSE que ella elabore y que el Congreso apruebe, coordinándose con la Secretaría de Hacienda (SHCP) en los temas de precios, deuda, presupuesto, conformación de los ingresos petroleros, entre los principales. La realidad: desde siempre, pero con claro énfasis a partir de la llegada del PAN a la presidencia (2000-2012), las decisiones del sector se toman por un triunvirato integrado por: el Ejecutivo, el director de Pemex y el secretario de Hacienda, comunicando discrecionalmente al Congreso (del que no está claro su nivel de intervención, dado que no actúa más allá de convocar a los funcionarios públicos para que expliquen alguna situación, sobre las que regularmente no se tiene ninguna consecuencia).
Para el caso petrolero se tiene una Comisión Nacional de Hidrocarburos —surgida de la reforma de 2008— que no tiene la experiencia, el poder y sobre todo la voluntad política para controlar las actividades de Pemex y mucho menos de las empresas contratistas (en su mayoría trasnacionales), y esto se debe en gran parte a que su reglamento fue producto de la improvisación y es totalmente insuficiente; es un documento que se limita a su organización (cómo llevar las sesiones de Consejo, definir las atribuciones de los comisionados, etc.), más que a la regulación y supervisión del sector. De esta manera, las empresas contratistas de Pemex y éste mismo, de facto se auto-regulan, no sólo por las deficiencias antes mencionadas, sino igualmente por las lagunas legales de nuestro marco normativo, frente a instituciones débiles, ausentes o cómplices en lo que a rendición de cuentas se refiere.
3. Otros peligros de la reforma energética
Como dijimos, se trata de los mismos argumentos aunque con un diagnóstico contradictorio: por un lado Pemex es la empresa del país, el sostén del sector público —vía ingresos petroleros— y factor del desarrollo —productor y oferente de energía—, y por el otro es una compañía a la que se estigmatiza por estar cargada con lastres laborales, productivos, financieros y tecnológicos. De cualquier forma, los partidarios de la reforma usan ambos considerandos y siempre concluyen en la necesidad de que la iniciativa privada (IP) intervenga activamente en la industria, lo que, por cierto, siempre ha hecho, aunque con diferencias sustanciales:
• Antes: las paraestatales tenían una sólida estructura técnica y operativa, y subcontrataban servicios (ingeniería) y compraban bienes (materiales y equipos) a la industria principalmente nacional;
• Hoy: las paraestatales no tienen más que áreas de gestión de proyectos, de opaco desempeño (casi inextricable) y todo se subcontrata llave en mano, es decir, vía modalidades contractuales diversas, pero todas anticonstitucionales: contratos de servicios múltiples, integrales, incentivados, proveídos casi en su totalidad por empresas trasnacionales, lo que prácticamente hizo desaparecer a la industria nacional ligada al sector, y cuando decimos todo es que incluye desde la limpieza de las oficinas de la torre de Pemex, pasando por las plataformas petroleras, hasta la seguridad de la infraestructura, la que se estima cuesta en el orden de 5 mil millones de pesos (mM$) mensuales, en adición a lo que se da para esta tarea al Ejército y la Marina; y no obstante, el robo de hidrocarburos continua.
4. Pemex: ¿de organismo público descentralizado a una empresa de asociación público privada?
Podemos imaginar algunos de los cambios por venir para advertir de otros peligros: es probable que se avance en la reforma vía la creación de una asociación público-privada (siguiendo la huella de las famosas Public Private Partnership que pusieron de moda los ingleses), lo que requeriría cambios constitucionales y sería un verdadero desastre, pues dichas asociaciones tienen bastantes prerrogativas fiscales (vg no pago de impuestos); los hasta ahora ingresos petroleros se repartirían entre los socios, lo que implicaría una reducción más severa del gasto público y el subsistente provendría crecientemente de deuda; probablemente se manejaría como fideicomiso, es decir, no sujeto a fiscalización (un equivalente económico de lo que los astrónomos han llamado hoyos negros, pero en las finanzas); y la dependencia energética del país crecería exponencialmente, al igual que los precios al consumidor.
5. La ambivalencia en el juicio sobre la crisis de Pemex y la injerencia de EU
La situación de aparente crisis de Pemex antes descrita obedece a un plan de privatización que se ha venido cumpliendo lenta pero firmemente, y que también abarca al sector eléctrico. Tiene su origen en las conocidas presiones que ha ejercido EU desde hace varias décadas, asociadas a sus preocupaciones por su seguridad energética, en garantizar el abasto de crudo de fuentes cercanas y amigables. Los logros han sido progresivos y acelerados a partir de mediados de 1990; tras el error de diciembre, la garantía al préstamo otorgado a México por 20 mMD (dólares) fue la exportación confirmada de crudo a EU, la ratificación de privatizar la petroquímica, ya iniciada desde las negociaciones del TLCAN, y concesionar segmentos de distribución, transporte y almacenamiento del gas natural (GN). También en 1995 se inicia el financiamiento vía Pidiregas, acompañado de la contratación de bienes y servicios a empresas trasnacionales, mediante contratos paquete —ya citados—, con lo que se expulsó progresivamente a la industria nacional en todos sus campos: estudios geológicos, ingeniería básica, de detalle y de construcción, producción de maquinaria y equipo, servicios de mantenimiento, etc.
EU ha sido tenaz en esta campaña hasta la fecha, como lo muestran las fugas de información a través de Wikileaks, que hicieron pública la solicitud de Calderón al gobierno de esa nación de involucrarse en áreas del sector energético nacional, a lo que se respondió afirmativamente, manteniendo su intervención silenciosa. Los embajadores de EU en México, Antonio O. Garza y Carlos Pascual, en sus comunicados a su Departamento de Estado señalaban: “Cae la producción y no se invierte en exploración y extracción … A pesar de algunos pronósticos optimistas del gobierno mexicano, no hay opciones realistas para revertir esta disminución en el corto o mediano plazos … la disminución en la producción de crudo forzará a México a llevar a cabo reformas para abrir los sectores de petróleo y gas a la inversión privada … Pemex necesita dinero que no tiene. Con una gran deuda, la capacidad de Pemex para contratar nuevo endeudamiento es limitada. La única opción es buscar nuevos métodos de contratación con compañías privadas… la disminución de las importaciones de petróleo de México tiene implicaciones para la seguridad energética de América del Norte, especialmente en el corto y mediano plazos”.
6. El salto en el intervencionismo estadounidense:
el acuerdo sobre yacimientos transfronterizos
de hidrocarburos en el Golfo de México
Lo antes señalado muestra claramente la intervención de EU en materia petrolera, que explica el excesivo contratismo de Pemex para todo tipo de operación que realiza, pero más importante aun es la firma entre ese país y México del Acuerdo sobre Yacimientos Transfronterizos de Hidrocarbu-ros en el Golfo de México (GdM), 20 de febrero de 2012, que contiene diversas cláusulas que desfavorecen los intereses mexicanos.
Resumidamente, se trata de un acuerdo complejo en términos jurídicos, administrativos y técnicos, firmado en un marco de gran disparidad legal, institucional, técnica y de recursos humanos entre las partes, además de la carencia total de una postura a favor de los intereses del país por parte de los negociadores mexicanos.
El acuerdo tiene deficiencias que permiten a EU actuar unilateralmente, a no acatar los términos del mismo; he aquí algunos ejemplos: lo obligatoriedad de intercambiar información define a ésta genéricamente como la relevante y disponible, lo que lo deja a criterio de las partes, además de que se tiene el recurso de considerarla confidencial y por tanto negarla; diversos mandatos se sujetan primero a la legislación nacional de las partes, lo que abre la oportunidad de ampararse en esto para su incumplimiento.
Está establecida una Comisión Conjunta para tratar cualquier controversia, pero en México no se conoce a sus integrantes, por lo cual es difícil determinar si cuentan con la capacidad técnica necesaria y más aún, con vocación para luchar por los intereses nacionales. En los casos en que no se resuelvan los desacuerdos en dicha Comisión se puede recurrir a un experto, lo que consideramos representa un riesgo más para el país, pues garantizar su imparcialidad es muy probable que dependa del monto de sus honorarios, pero también está la dificultad legal y técnica para la integración del expediente. Varios licenciatarios (empresas) ya están operando del lado de EU y no se conocen las acciones que México ha emprendido para asegurarse los beneficios que le corresponden. Así que el principio del acuerdo sobre una explotación eficiente, equitativa, industrialmente segura y ambientalmente responsable de los hidrocarburos no tiene muchas expectativas de cumplirse, en los dos primeros aspectos por lo antes dicho, pero tampoco en cuanto a seguridad, ecología y disciplina fiscal porque las leyes de ambas partes suelen ser laxas en estos rubros.
7. La integración energética profunda:
la creciente importación de gas natural
Otro signo de integración energética de América del Norte se relaciona con el fuerte crecimiento de la actividad gasera en EU, principalmente en los yacimientos de gas de esquisto, que se siguen explotando gracias al cabildeo de estas empresas en el Congreso y en agencias del gobierno, para impedir que se dicten regulaciones ambientales al proceso de fractura de roca utilizado en la extracción de ese gas no convencional; cabe decir que esto se sustenta en el rechazo constante de los accionistas a asumir compromisos ambientales y de seguridad industrial. En este favorable entorno las expectativas de las gaseras son muy altas; ya tienen considerado no sólo seguir reemplazando al carbón en la generación eléctrica (que la normatividad ecológica está haciendo costosa su operación), sino entrar en el mercado internacional, en especial al del GN licuado, cuyo precio es superior al vendido por ductos.
Es decir, la apuesta de EU es pasar de importadores netos a exportadores netos, estando México como uno de sus principales clientes, por lo que la estrategia de continuar con la tecnología de ciclo combinado en el sector eléctrico en el país se reforzará, al igual que la sustitución de gas LP por GN en uso industrial y sobre todo doméstico, con el consecuente incremento de nuestra dependencia de EU. Pero recordar que ésta se extiende también a los petrolíferos, los petroquímicos secundarios y a todos los servicios asociados a los contratos que Pemex tiene con empresas estadounidenses, que incluye desde mano de obra calificada y no calificada, hasta tecnología y equipos.
El resultado global ha sido el estancamiento de la industria petrolera nacional, con un encarecimiento de todas sus actividades, con una pérdida de capacidad tecnológica y de creación doméstica de empleo, con una proliferación de empresas subcontratadas por los ganadores de las licitaciones, que resulta en una gestión de los proyectos complicada e ineficiente; con un incremento de los incidentes ambientales y de seguridad laboral sin control, con una balanza comercial aún superavitaria pero en descenso, en síntesis, una industria en decadencia, pero, ¿aun así la quieren comprar las trasnacionales?
8.¿Autonomía financiera y de gestión para PEMEX?
Para los promotores de la reforma parece evidente el asunto de que Pemex tenga autonomía de gestión y financiera, pero para otros, es claro que esto no debe institucionalizarse y menos aún legalizarse, sin antes reforzar, hacer realmente efectiva, la rendición de cuentas. En caso contrario, el país seguirá padeciendo el patrimonialismo que conduce al deterioro intencional de la paraestatal, como puede apreciarse con los siguientes ejemplos:
• La compra de acciones de Repsol —empresa española en quiebra— por un monto de 1.6 mMD, hecha sin consultar al Consejo de Administración y menos a la Comisión de Hidrocarburos y que resultó en un menoscabo bursátil para Pemex.
• El quebranto por casi 400 mM$ (pesos) que tuvo Pemex Exploración y Producción por instrumentos financieros colocados en el extranjero en 2009 (equivalente a 27.2% del presupuesto total ejercido por todo Pemex en ese año) y que con artilugios contables buscaron ocultar.
• Los reportes falsos de cifras de reserva de hidrocarburos, inflando los valores en las zonas donde predomina el contratismo, para justificar las altas inversiones que han tenido magros resultados, pues a nivel global se tiene un de-scenso de las reservas totales y de la producción.
• El opaco destino de los recursos extraordinarios por exportación de crudo, que en los últimos cinco años suman 500 mM$, 26% más que el presupuesto destinado a Salud en el mismo período.
• La nula rendición de cuentas de PMI Comercio Inter-nacional, que cuenta al menos con 19 subsidiarias distribuidas en todo el mundo y de las que no se tiene ningún informe, dado que se reportan como empresas privadas, no obstante estar constituidas con recursos públicos.
• La negativa de hacer pública la información sobre los contratos incentivados y de servicios múltiples, aplicados sin acato a la propia Ley de Pemex y peor aún de la Constitu-ción, y desatendiendo las observaciones de los consejeros sobre los perjuicios que representan para la paraestatal, dado que en diversas cláusulas se otorgan mayores facilidades y ventajas al contratista.
• El presupuesto aprobado y ejercido desde hace tres años para la construcción de la nueva refinería Bicentenario, de la que sólo se ha colocado una barda perimetral —con un costo de 3,144 M$— y que llevará el triple de años concluirla y a un exorbitante costo, pero simultáneamente se sigue co-invirtiendo en una refinería de Texas, subsidiándole el crudo que se le abastece y comprándole los refinados a precios internacionales.
A manera de conclusión creemos que al menos los siete puntos aquí abordados deben prioritariamente considerarse en un debate público y serio —no como la simulación de 2008— sobre la reforma energética de Peña Nieto.
*[email protected] y [email protected]
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