Derecho a la educación
La educación es estratégica para mejorar el bienestar social de la población, consignó Andrés Manuel López Obrador en su Primer Informe de Gobierno 2018-2019 (página 143); es un derecho y será gratuita la que imparta el Estado. En el caso de la educación superior, el derecho está condicionado a los criterios de elegibilidad que determinen las instituciones educativas (fracción X de la reforma al artículo 3º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, DOF 15/05/19).
El acceso a la educación en Instituciones de Educación Superior públicas (IES) depende de los criterios de elegibilidad que éstas determinen y a la disponibilidad de inscripciones ofrecidas. Éstas últimas condicionadas por su infraestructura, plantilla de trabajadores académicos y presupuestos públicos recibidos. Las jornadas laborales en las IES públicas se han intensificado (aumentó el número de alumnos por profesor), la capacidad instalada se usa al cien por ciento y se ha racionalizado el gasto de operación con la finalidad de aumentar la matrícula en condiciones de astringencia financiera: esfuerzos loables pero insuficientes, el número de rechazados supera al de los aceptados. En el caso de la BUAP, la matrícula de nuevo ingreso creció al 4.9 por ciento anual entre 2000-2001 y 2019-2020 y la de alumnos no aceptados al 5.1 por ciento en el mismo periodo. Los alumnos inscritos en la BUAP en educación superior en el ciclo escolar 2019-2020 eran 1.7 veces más que los que había en 2000-2001, pero no hemos podido satisfacer la demanda de nuevo ingreso.
Más IES públicas y mayores presupuestos se requieren. Este año el presupuesto público federal para educación superior fue de 193 mil 236 millones de pesos (.77 por ciento del PIB) y el presupuesto mínimo para atender a 5 millones de alumnos en IES públicas (2.8 millones actualmente inscritos y 2.2 millones por ampliación de cobertura) son por lo menos de 2 puntos del PIB. Lo que nos remite a la necesidad de una reforma fiscal para aumentar los ingresos tributarios y fondear la universalidad de la enseñanza pública y su gratuidad.
Gratuidad
En estos momentos la educación pública de nivel superior no es gratuita, tiene un costo para los alumnos, tanto en el ingreso, como en la permanencia y en el egreso; las IES públicas no pueden prescindir de ese cobro, le es necesario para su operación y el Estado no tiene los recursos para cubrir esos ingresos. La gratuidad de la educación pública requiere que el Estado transfiera recursos adicionales a las IES públicas, lo cual ya se indicó en la Ley General de Educación Superior que será paulatino. La matrícula en IES pública del nivel de educación superior fue de 2.84 millones de alumnos en el ciclo escolar 2019-2020 y para que sea efectiva la gratuidad es necesario 10 mil millones de pesos adicionales a las IES públicas; sin embargo, el presupuesto de educación autorizado para este año fue menor, en términos reales al ejercido un año antes y el presupuesto recibido por alumno en el ciclo escolar 2019-20 fue menor, en términos reales, al del ciclo escolar 2000-2001.
La asignación del presupuesto federal educativo es regresivo: se le otorga menos a quien más lo necesita: en el ciclo escolar 2019-2020, cada alumno inscrito en universidades politécnicas y tecnológicas recibió de la Federación 12 mil 700 pesos, los inscritos en universidades públicas estatales de apoyo solidario recibieron 20 mil pesos y los alumnos de universidades públicas estales autónomas, 50 mil pesos. En nuestro caso (BUAP), la percepción de la Federación fue de 46 mil pesos por alumno de nivel de educación superior. Es necesario revalorar la función de las IES públicas que no son autónomas y asignarles un presupuesto acorde con su matrícula y la pertinencia de sus programas profesionales.
Descentralización y aceptabilidad
Las Universidades Públicas Estatales (UPE) ubicadas en las metrópolis centralizan la matrícula escolar y las universidades nacionales o estatales son las de mayor demanda educativa, y también las que generan mayor rechazo de aspirantes. En el caso de la BUAP, 86 por ciento de la matrícula de nuevo ingreso en el ciclo escolar 2019-2020 se ubicó en el campus Puebla y 14 por ciento en 20 campus regionales donde se ofrecieron 56 programas de licenciatura. La presencia de la BUAP fuera de su sede central no siempre ha sido aceptada, en el último decenio se han cancelado 27 programas en 12 sedes regionales: en los municipios de Cuetzalan y Zacapoaxtla se cancelaron cuatro programas por sede; en Acatzingo, Atlixco y Tecamachalco fueron tres programas por campus; en Huauchinango, Izúcar y Tetela de Ocampo fueron dos programas por sede y en Chiautla, San Salvador El Seco, Tehuacán y Teziutlán fue cancelado un programa. En el campus Puebla 94 por ciento de su oferta fue ocupada en tanto que en los campus foráneos solo 74 por ciento de las plazas ofrecidas. En los municipios de Acatzingo, Atlixco, Chiautla y San José Chiapa sólo se ocupó menos del 60 por ciento ofrecido por la BUAP.
La baja aceptación de la oferta regional de programas puede estar relacionada a una oferta no deseada, a la acreditación y calidad del programa, pero también a una demanda no sólo educativa sino más amplia de servicios culturales, inmobiliarios y mercados laborales que permitan movilidad social y una mejor calidad de vida de los aspirantes y, esas condiciones las ubican en las metrópolis.
Pasivos laborales y jubilaciones
Las UPE secularmente funcionan con déficit y no necesariamente es por corrupción, ineficiencia o gastos excesivos de la burocracia universitaria. La matrícula escolar de esas instituciones creció (3.5 por ciento anual entre 2014-2017) en proporción mayor a los recursos públicos recibidos (-8 por ciento anual entre 2014-2017), además, la nómina universitaria no siempre es reconocida por la Secretaría de Educación Superior, tanto en el número de personas contratadas como en las prestaciones sociales y los fondos propios para pensiones y jubilaciones son insuficientes para garantizar el retiro laboral de sus trabajadores. La BUAP tiene un respetable fondo de pensiones de 3 mil millones de pesos, lo que garantizaría el pago íntegro de sus trabajadores retirados por dos años, sin que haya reemplazo de los mismos (no los ha habido en 2019 y 2020).
Once UPE tiene una situación financiera crítica: no pueden pagar nómina. Según convenios, la aportación a las UPE debería de ser a partes iguales entre Federación y estado, no es así, entre 2014 y 2017 la aportación de la Federación duplicó la estatal y los ingresos propios fueron en promedio del 12 por ciento del total de ingresos (Integralia. Planeación, programación y rendición de cuentas); los gobiernos de los estados no siempre cubren sus nimias aportaciones, lo que agrava los problemas financieros de las UPE.
Hay UPE que no acostumbran transparentar los recursos administrados y algunas han sido ya señaladas por posibles actos de corrupción (Campeche, Chihuahua, Durango, Guerrero, estado de México, Morelos y Veracruz), entre otros, por su participación en la Estafa Maestra. En otra ocasión, la Auditoría Superior de la Federación había señalado irregularidades en las 34 UPE que fueron auditadas entre 2000 y 2016, estimó en 17 mil 574 millones de pesos el monto de esas irregularidades, sólo una cuarta parte de éstas pudieron solventarse (Integralia). La autonomía no puede invocarse para conservar paraísos fiscales, financiar carreras políticas, enriquecimiento ilícito o malversar fondos, los recursos administrados por las UPE deben ser transparentados.
La planta laboral de las UPE ha envejecido y la nómina de los trabajadores jubilados es igual o superior a la de los trabajadores activos; los activos de la UPE no garantizan el pago íntegro de los trabajadores universitarios a futuro y es incierto cubrir los pasivos laborales tal como están actualmente estipulados en los contratos laborales de las UPE. Desde 2002 las UPE han recibido de la Federación apoyos para atender las pensiones y jubilaciones (13 mil 800 millones de pesos hasta 2017) y la mayoría de las UPE aumentó ya la edad y la antigüedad laboral para el retiro, no obstante ello, la ayuda federal solo cubre 40 por ciento del pasivo laboral de jubilados y pensionados. La Auditoría Superior de la Federación estimó que en el caso de 24 UPE, los pasivos laborales duplicaron el valor de los activos en 2015; tres años después calculó en 1.3 billones de pesos los pasivos por jubilación y pensión de las 34 UPE (El Sol de México, 21/11/14 y Vanguardia, 2/11/18). En diciembre del año pasado, 6 UPE recibieron subsidios extraordinarios por mil 250 millones de pesos de la Federación y 962 millones de pesos de los gobiernos estatales para cerrar el año y cubrir sus pasivos, pero el déficit estructural persiste.
Estabilidad política de las universidades autónomas
El derecho a la educación condicionado al cupo de las instituciones y al criterio de elegibilidad que éstas determinen y la no gratuidad de la educación superior pública son fuentes de conflicto múltiples, como también lo son la creación de órganos de educación superior consultivos integrados por representantes empresariales, sociales, de instituciones públicas y privadas de educación superior, donde se diseñan criterios de evaluación y estrategias educativas que pueden o no coincidir con las que determinen las IES autónomas.
Con el argumento de transparentar los recursos públicos y rendir cuentas para combatir así la corrupción de los funcionarios públicos y el manejo inescrupuloso del erario, se han realizado reformas constitucionales locales para fiscalizar a las dependencias públicas descentralizadas y nombrarles un contralor interno por parte del Congreso local. Las reformas incluyen a IES públicas a quienes se les ha conferido autonomía para su autogestión administrativa, autogobierno, realizar sus actividades sustantivas con libertad de cátedra y de investigación, elaborar sus programas y planes de estudio, y contratar al personal académico.
Las 35 Instituciones de Educación Superior Estatal (UPE) a las que los Congresos locales les confieren autonomía cubren 30 por ciento de la matrícula del nivel superior y recibieron la cuarta parte del gasto público en educación superior en 2019. En promedio se les otorgó un subsidio público ordinario por alumno de educación superior de 60 mil 578 pesos en el año en curso. La matrícula de nivel superior de estas instituciones públicas fue de un 1.22 millones y si le sumamos la correspondiente a la educación media superior impartida en 24 de las UPE, el total es de 1.76 millones de alumnos (cuatro UPE registran más de 100 mil alumnos cada una). En lo particular cada una de estas instituciones es importante, tanto por las funciones que realiza como por su membresía; en consorcio por la defensa de la autonomía, son un importante actor político.
Durante los primeros 15 meses de gestión de Andrés Manuel López Obrador, 12 UPE han sido violentadas en su autonomía por cambios en la Ley Orgánica, en la mayoría de los casos, han sido amagos, en otros, se está discutiendo la reforma o se congeló, y en una entidad ya fue aprobada la reforma (Nayarit, 4 de enero 2020). En siete entidades donde ha habido intentos de reforma, la primera mayoría del Congreso local corresponde a Morena y la gubernatura a militantes del PRI, PAN o PRD; en tres entidades, la gubernatura y la primera mayoría del Congreso es de Morena y en dos, al PAN. Las agrupaciones nacionales de las Instituciones de Educación Superior, tanto públicas como privadas (ANUIES, Consorcio) y 34 UPE han manifestado su rechazo a las reformas a la ley orgánica por violentar la autonomía e ignorar a la comunidad universitaria en la modificación normativa, han enfatizado el rechazo a la iniciativa de los Congresos locales a transformar la estructura de los órganos de gobierno y designarles un organismo de control y fiscalización de la totalidad de ingresos y egresos de las UPE.
** Intervención en el seminario virtual Retos de la Educación, organizado por el Instituto de Ciencias Sociales y Humanidades Alfonso Vélez, de la BUAP. Puebla. 8/09/20. Esta ponencia considera textos publicados en Saberes y Ciencias, suplemento mensual de La Jornada de Oriente, en sus ediciones 90, 95 y 96, correspondientes a agosto de 2019, enero y marzo de 2020, respectivamente.
