Tlaxcala es pionera en América en materia parlamentaria; hace más de 500 años las principales determinaciones de su gobierno pasaban por su Parlamento. Hoy con tristeza, el centralismo y la conveniente sumisión, ha convertido al Legislativo en un apéndice o rémora del Poder Ejecutivo en turno.
La historia parlamentaria de Tlaxcala es una paradoja
A 500 años de la Fundación de la ciudad de Tlaxcala, podemos afirmar que pocas regiones de México pueden presumir de haber practicado, desde el siglo XVI, una forma de gobierno colegiada, con voz propia, como lo era el Senado de los Cuatro Señoríos, como eran Tizatlán, Tepectipac, Ocotelulco y Quiahuixtlán, el cual fue reconocido por la Corona española, y la célebre república de indios, documentada por Andrea Martínez Baracs, en su obra Un gobierno de indios. Tlaxcala 1519-1750.
Antes de la llegada de los españoles, Tlaxcala ya poseía una estructura política peculiar, porque contaba con un gobierno compartido por cuatro señoríos autónomos que formaban un solo cuerpo político.
Esa práctica deliberativa anticipaba en muchos sentidos las nociones de contrapeso y representación. Andrea Martínez Baracs explica que, tras la alianza con Hernán Cortés en 1519, se estableció un “senado” indígena reconocido por la Corona, conformado por 200 principales que deliberaban sobre los asuntos de la república.
Este Senado, instalado en la cabecera de la ciudad de Tlaxcala, funcionaba como una asamblea que tomaba decisiones sobre tributos, distrubución y asignación de tierras y ordenamiento social.
Su trascendencia radica en que fue uno de los primeros experimentos de autogobierno indígena dentro del marco legal de la monarquía hispánica.
Diego Muñoz Camargo, en su Historia de Tlaxcala, relata que los tlaxcaltecas supieron negociar con el poder colonial, utilizando la deliberación senatorial como una forma de proteger sus privilegios, conservar sus tierras y mantener cierta autonomía frente a encomenderos y autoridades virreinales. Sin embargo, esa herencia temprana de autonomía y deliberación se fue desdibujando con el tiempo, hasta convertir al Congreso local en una instancia subordinada al poder de los gobernadores en turno, con escaso margen de independencia y capacidad crítica.
Desde el Senado indígena de los cuatro señoríos, pasando por el Congreso Constituyente de 1824, hasta la actual LXV Legislatura, Tlaxcala ha demostrado su vocación parlamentaria, aunque en las últimas décadas, de más de un siglo, su papel se ha soslayado a una simple oficina de trámite del gobierno en turno.
Con el paso de los siglos, y especialmente tras las reformas borbónicas, el Senado indígena fue perdiendo atribuciones hasta quedar reducido a un organismo decorativo. Lo que alguna vez fue una práctica de deliberación auténtica terminó por ser absorbido por el centralismo colonial, tal y como ocurre con el sistema presidencial.
Miguel N. Lira lo advirtió al señalar que Tlaxcala, que había encarnado “la primera democracia de América”, fue despojada de su autonomía política. Este despojo anticipa un patrón que se repetiría en la historia con la sustitución de la deliberación por la subordinación al poder central, primero en manos del Virrey y después de los gobernadores.
Con la independencia, en la que Tlaxcala tuvo una exigua participación, lograron que se le reconociera como territorio. Por ello, más la debilidad económica y la presión política que ejercía sobre Tlaxcala de parte de los gobernantes y élites eclesiásticas de Puebla y del poder central, pronto limitaron la fuerza de quienes dirigían el estado. Sin embargo, con la época de la Reforma en México, que abarca principalmente el período de 1854 a 1876, comenzando con la promulgación de las Leyes de Reforma y extendiéndose a la consolidación de la República Restaurada, después de la Guerra de Reforma y la Segunda Intervención Francesa, se da la consolidación de Tlaxcala como Estado.
Fue en el año 1855, cuando el abogado tlaxcalteca Guillermo Valle y sus partidarios, se adhieren al Plan de Ayutla y al triunfo de este, es reconocido como Jefe Político de Tlaxcala, integrando un Consejo de Gobierno y expidiendo un estatuto orgánico con carácter provisional, a través del cual se propone organizar políticamente el territorio tlaxcalteca.
Fue en diciembre del año 1856, cuando el Congreso constituyente aprobó, por mayoría de votos, la conversión de Tlaxcala en Estado Libre y Soberano de la Federación. Al año siguiente, el Congreso Constituyente del Estado de Tlaxcala inició su primer periodo de sesiones Tlaxcala y el 3 de octubre del mismo año, promulgaron lo que sería la primera Constitución Política del Estado.
La primera legislatura de Tlaxcala quedó constituida por José Manuel Saldaña, quien fungió como presidente del Legislativo; Francisco León Armas, como diputado secretario y como integrantes de ese pleno se sumaron: José Mariano Sánchez; Ramón M. Aguirre; José María Ávalos; Luis León; Francisco León Armas y Miguel de Sesma.
Sin embargo, el devenir del proceso parlamentario y de quienes lo han conformado, ha sido variado. Con el paso de los años y de las legislaturas, y de acuerdo con las condiciones políticas, fue incrementando el número de personas que ocupaban una curul, incluso, variando entre uno y otro pleno.
De ocho congresistas que formaron el constituyente, Tlaxcala llegó a contar con 32 diputados que integraron el pleno.
De la primera y hasta la XXX Legislatura, el número de diputados que formaron el parlamento fue variante. Entre ocho y 14 personas lo conformaron, pero fue hasta la XXXI Legislatura cuando se “estandarizó” el número de personas que dieron vida a dicho órgano, con siete. Pero la cifra aumentó a 10 congresistas a partir de la IL Legislatura, pero dos legislaturas después suben a 15 parlamentarios y en la LV Legislatura, la cifra de diputados llegó hasta 32; pero es en la reforma constitucional aprobada el 30 de junio del año 2015, los entonces diputados, por mandato del entonces gobernadora, Mariano González Zarur, determinaron eliminar siete curules, dejando el pleno del Congreso local en 25 integrantes.
No obstante, al vaivén en el número de sus integrantes, el derrotero del Parlamento de Tlaxcala ha ido de una libertad a un sometimiento pragmático con el gobernante en turno.
El Legislativo del constituyente como hasta nuestros días, se convirtió en un espacio más de legitimación que de auténtica discusión. La inestabilidad del siglo XIX impidió la consolidación de un Congreso fuerte.
Durante la Reforma, el Congreso local tuvo un papel en la aplicación de leyes liberales, pero siempre bajo la sombra del poder presidencial y de las élites locales. El debate existió, aunque condicionado por la alineación con uno u otro bando nacional.
La Revolución de 1910 abrió una oportunidad para redefinir los equilibrios. Sin embargo, la Constitución de 1917, aunque estableció formalmente la división de poderes, fue utilizada en Tlaxcala para consolidar un régimen en el que el Congreso se subordinó al poder del gobernador en turno.
El extinto muralista e historiador Desiderio Hernández Xochitiotzin lo advirtió al señalar que el Legislativo se convirtió en “eco” del Ejecutivo más que en contrapeso. No hay ninguna oposición del legislativo, salvo muy honrosas excepciones e intereses, hacia los designios del gobierno.
La etapa posrevolucionaria marcó aún más el sometimiento definitivo del Congreso local al Poder Ejecutivo. Los gobernadores, de una u otra forma, se convirtieron en los grandes y únicos legisladores.
Con ello, durante gran parte del siglo XX, el parlamento tlaxcalteca no fue más que una extensión del gobernador, aprobando presupuestos, reformas y cuentas públicas sin debate real y mucho menos, sin una debida fiscalización. El gasto público, cada tres año o seis, ha generado siempre nuevos ricos y ampliado el poder de las oligarquías que han gobernado esta entidad.
La hegemonía del PRI se tradujo en congresos unánimes, dóciles y sin capacidad de fiscalización. Miguel N. Lira, con tono nostálgico, en una de sus obras, denunció que Tlaxcala había pasado de ser pionera en prácticas parlamentarias a convertirse en un estado sin contrapesos. La división de poderes fue letra muerta.
El Congreso local se convirtió en un “poder decorativo” que validaba decisiones tomadas en el Ejecutivo. La fiscalización era inexistente, la producción legislativa se limitaba a iniciativas oficiales, y la oposición, cuando existía, carecía de fuerza o terminaba sometida a los designios del mandatario. Hay voces de ex congresistas emanados de partidos distintos al PRI que confirman que recibieron mejores tratos —ganancias— que aquellos diputados que pertenecían al partido en el gobierno: la monetización del cargo.
Con la apertura política de los años 90 y la irrupción de partidos de oposición, parecía que el Congreso de Tlaxcala podría recuperar su papel histórico de contrapeso. La pluralidad trajo debates más intensos y una agenda más diversa, pero el final, ha sido el mismo que en antaño. No pasaba nada que no fuera del interés de la persona que ocupaba la silla gubernamental.
En 1998, con la alternancia en el poder de Tlaxcala, la derrota del PRI con una gran alianza encabezada por el PRD, abrió por momentos la discusión en el Legislativo, pero en la práctica política mostró que, aun con diferentes partidos en el poder, la subordinación al gobernador se mantuvo. Hubo legisladores priistas que se convirtieron en férreos defensores del mandatario Alfonso Sánchez Anaya.
Con esa nueva etapa, que pasó de un gobierno del PRD al PAN, el retorno del PRI y ahora, con Morena, las negociaciones legislativas han girado en torno a presupuestos, cargos y cuotas, más que a una verdadera transformación institucional. El parlamento se fortaleció, pero como un espacio de transacciones políticas antes que un foro ciudadano.
La actual LXV Legislatura, integrada por una pluralidad de fuerzas políticas, supeditadas en su mayoría a Morena, enfrenta el reto de ser algo más que un “brazo ejecutor” del gobierno estatal.
Sin embargo, lo mostrado en el primer año de ejercicio constitucional y la experiencia histórica, indica que el peso del Ejecutivo sigue predominando.
Las decisiones clave, como reformas constitucionales, presupuestos y nombramientos, son negociadas en función de los intereses de la gobernadora Lorena Cuéllar Cisneros, sin que las dirigencias estatales de los partidos se opongan y cuando intervienen, es para convalidarlo. Hay una sumisión conformista que, presuntamente, conviene a los intereses personales de cada uno de los 25 inquilinos del Palacio Legislativo.
Así, la herencia del Senado indígena, con su vocación de deliberación autónoma, parece lejana frente a la inercia de un legislativo sometido a 500 años de la Fundación de la ciudad de Tlaxcala.
Referencias
Martínez Baracs, A (2008) Un gobierno de indios: Tlaxcala, 1519-1750, FCE, México
Muñoz Camargo, D. (1998) Historia de Tlaxcala (Ms 210 de la Biblioteca Nacional de Paris) Paleografía, introducción notas y apéndices analíticos de Luis Reyes García con la colaboración de Javier Lira Toledo), UATx-CIESAS.
