La llamada reforma en materia de telecomunicaciones y radiodifusión regula estos dos sectores que están vinculados con una serie de decisiones de carácter técnico y económico, pero cuyas implicaciones son profundamente políticas y sociales: nada menos que la posibilidad de construir un espacio público plural e incluyente y de garantizar el ejercicio del derecho a la comunicación “[que] pertenece a las personas y a las comunidades y es un bien público fundamental para lograr una democracia real”, según se puede leer en el Manifiesto a la Nación del Frente por la Comunicación Democrática (2014)
Lo que los medios bautizaron como la reforma en telecomunicaciones y radiodifusión consistió en la incorporación de cambios y adiciones a ocho artículos de la Constitución Política Mexicana: el 6°, 7°, 27, 28, 73, 78, 94 y 105, que se publicaron en el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio de 2013 y, la posterior aprobación de dos legislaciones secundarias: la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión y la Ley del Sistema Público de Radiodifusión del Estado Mexicano, promulgadas en julio del presente año, además de cambios y adiciones a otros marcos jurídicos. Ambas legislaciones sustituyeron a la vetusta Ley Federal de Radio y Televisión, vigente desde 1960, y a la Ley Federal de Telecomunicaciones, aprobada en 1995.
Las modificaciones a la Constitución y la legislación secundaria aprobada meses después respondieron, a decir del gobierno federal y de los principales partidos políticos representados en el Congreso de la Unión, a nueve compromisos suscritos en el seno del Pacto por México, del numeral 37 al 45:
1. Fortalecer a la Comisión Federal de Competencia.
2. Creación de Tribunales especializados en materia de competencia.
3. Derecho de acceso a la banda ancha y efectividad en las decisiones del órgano regulador.
4. Reforzar la autonomía de la Cofetel.
5. Desarrollar una robusta red troncal de telecomunicaciones.
6. Agenda digital y acceso a banda ancha en edificios públicos.
7. Competencia en radio y televisión.
8. Competencia en telefonía y servicios de datos.
9. Adopción de medidas de fomento a la competencia en televisión, radio, telefonía y servicios de datos.
Como es posible deducir de los citados compromisos, el eje de la discusión se planteó desde el principio como de carácter económico y de mercado: la intención —siempre según lo establecido en dicho documento— fue fomentar la competencia tanto en los servicios vinculados con la telefonía fija y móvil, los datos —internet y otras tecnologías— como en la radiodifusión —radio y televisión. En los compromisos arriba ennumerados es notable la ausencia de una argumentación en términos democráticos o con un enfoque de derechos humanos.
Antecedentes y diagnóstico
La importancia de la reforma no puede desdeñarse si se recuerda que en México la lucha por el reconocimiento de los derechos vinculados con la información y la comunicación es añeja. Fue en 1977, como parte de la reforma política-electoral de José López Portillo, cuando el derecho a la información se incorporó a la Carta Magna; no obstante, desde entonces y a la fecha, la creación de un marco jurídico y constitucional que permita garantizar ese derecho fundamental se ha visto obstaculizada por los poderosísimos intereses de la industria mediática y por la intención de controlar la opinión y el espacio públicos, siempre presente en un gran número de los actores políticos y gubernamentales.
La intentona más cercana fue en 2006 con la reforma a las leyes federales de Radio y Televisión y de Telecomunicaciones que los medios denominaron “ley Televisa” y que fue frenada por un grupo de senadores, encabezados por el panista Javier Corral y el entonces priista Manuel Bartlett, al interponer una acción de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN). Esta última, en un fallo histórico, dio marcha atrás a buena parte del articulado que los legisladores de todos los partidos habían aprobado en el contexto de la elección presidencial de 2006 y la que representaba un enorme apuntalamiento de los monopolios televisivos y de las telecomunicaciones y un grave retroceso para los derechos de los ciudadanos.
En 2013 el diagnóstico de ambos sectores no podía ser peor: México enfrenta una de las concentraciones más importantes que se registran en el mundo, con la existencia de un duopolio televisivo que en conjunto pone en manos de dos familias —los Azcárraga y los Salinas Pliego— más de 90 por ciento de la industria televisiva y de un monopolio —el de Carlos Slim— que ejerce el control casi absoluto en las telecomunicaciones.
Principales elementos de la reforma
A nivel constitucional, los cambios que se han considerado más relevantes son los siguientes:
1) En el artículo 6° se define a la radiodifusión y a las telecomunicaciones como “servicios públicos de interés general que deben ser prestados en “condiciones de competencia, calidad, pluralidad, cobertura universal, interconexión, convergencia, continuidad, acceso libre y sin injerencias arbitrarias. “La importancia de esta definición tiene que ver con la doctrina jurídica que plantea que un servicio público implia una mayor rectoría del Estado y la obligación de este de impulsar políticas públicas para que se brinde. Esta conceptualización venció a la impulsada desde la industria que pretendió siempre que ambos sectores se definieran en términos de mercado.
2) El reconocimiento de un nuevo derecho fundamental: el derecho de acceso universal a tecnologías de información y de comunicación.
3) La especificación de que “toda persona tiene derecho al libre acceso a la información plural y oportuna, así como a buscar, recibir y difundir información e ideas de toda índole por cualquier medio de expresión”.
4) La prohibición de transmitir publicidad o propaganda presentada como información periodística o noticiosa. Y el establecimiento de las responsabilidades de los concesionarios respecto de la información transmitida por terceros.
5) La creación de un organismo público descentralizado que tendrá como objeto la promción del servicio de radiodifusión sin fines de lucro.
6) El reconocimiento de los derechos de los usuarios, de las audiencias y de los mecanismos para su protección.
7) En el artículo 7° se establece la inviolabilidad de la libertad de opinión e información y se establece que no pueden restringirse por medios indirectos.
8) Se crea, en el artículo 28, el Instituto Federal de Telecomunicaciones, que sustituye a la Cofetel, como organismo constitucionalmente autónomo que tiene facultades y atribuciones para incentivar la competencia, regular el sector, establecer medidas asimétricas, hacer un registro público de concesiones. Además deberá regular el derecho de réplica; establecer la prohibición de difundir publicidad engañosa; fijar prohibiciones en materia de subsidios cruzados o trato preferencial en las empresas, entre otros.
La legislación secundaria:
o un paso para adelante y tres para atrás
La discusión de la legislación secundaria y su aprobación generaron enormes críticas y el surgimiento de organizaciones como el Frente por una Comunicación Democrática que demandaron al Congreso un marco jurídico que respetara los alcances de la reforma constitucional. No obstante, muchos analistas consideran que la legislación finalmente aprobada representa claros retrocesos con respecto a lo que se estableció un año antes en la Constitución en varios aspectos, entre los que destacan:
1) Debilita, al restarle atribuciones y facultades, al Ifetel.
2) No garantiza suficientemente los derechos de las audiencias y de los usuarios.
3) El establecimiento de la preponderancia por sector y no por servicio, lo que beneficia particularmente a Televisa, que apenas entró en vigor anunció la compra de Cablecom, con lo que dominará 70 por ciento del mercado de la televisión restringida.
4) Viola derechos fundamentales, como el de la protección de datos y la vida privada, al permitir la geolocalización en tiempo real, sin necesidad de una orden judicial y el que ordena a las proveedoras de servicios guardar los datos de los usuarios y entregarlos a autoridades de seguridad o procuración de justicia.
5) Discrimina a los medios públicos y a los sociales, particularmente a los comunitarios e indígenas, al prohibirles la comercialización de espacios y al hacerlos depender de subsidios y de publicidad oficial.
6) Violenta los derechos de los pueblos indígenas, garantizados en el artículo 2 constitucional y en instrumentos internacionales ratificados por México, al limitar el acceso y administración de medios para las comunidades.
En conclusión, la reforma en esta materia resultó finalmente muy corta frente a las expectativas generadas cuando se anunció. La principal crítica es la violación de derechos fundamentales y la intención de no contribuir a la construcción de un espacio público democrático y plural. El aspecto positivo de la reforma fue la importante movilización social que se dio para defender derechos, como el caso de la privacidad y la neutralidad de la red, o el derecho a la información y la libertad de expresión; sin embargo, el camino a favor de la democratización de los medios y del ejercicio de derechos es aún muy largo y tortuoso.
