A pesar de que la crisis financiera internacional de 2008 y la desaceleración económica a partir de 2010 evidenciaron la fragilidad del modelo global exportador, tanto en términos productivos como macroeconómicos, la guerra comercial entre Estados Unidos y China a partir de 2018 y la disrupción de las cadenas de suministro globales derivada de la crisis sanitaria de Covid-19, reactivaron el cuestionamiento, tanto en países desarrollados como en desarrollo, sobre la viabilidad de la estrategia de deslocalización e internacionalización productiva impulsada desde la década de 1980 por las grandes corporaciones transnacionales.
Más allá de la explicación simplificada de la administración Trump, que atribuía el déficit comercial estadounidense con China (566 mil 600 millones de dólares en 2017) a prácticas comerciales desleales, subyacía la pérdida de competitividad de su industria manufacturera frente a la china, cuyas ganancias de productividad sin precedentes consolidaron al país como el primer exportador mundial. Para efectos de comparación, mientras entre 2000 y 2010 la productividad total y manufacturera de México creció en promedio 0.86 por ciento y 1.27 por ciento anual, en China estas tasas fueron de 6.84 por ciento y de 10.74 por ciento, respectivamente, entre 1980 y 2010.
El deterioro de la competitividad de las economías occidentales frente a China reactivó el debate académico y de política pública sobre el papel del Estado y del sector industrial en el crecimiento económico, reposicionando a la política industrial en la agenda económica y marcando un giro en el paradigma dominante del modelo exportador globalizado de los principales gobiernos y organismos económicos internacionales. La política industrial se erigía no solo como instrumento de transformación productiva para las economías, sino de seguridad nacional. La política que no debía nombrarse estaba de regreso. Aunque durante el periodo neoliberal los distintos países no dejaron de instrumentarla (aunque sin denominarla como tal), a partir de 2018 se formalizaron iniciativas explícitas como la CHIPS and Science Act en Estados Unidos, NextGenerationEU en la Unión Europea o Made in China 2025, entre otras.
En México, la administración de Andrés Manuel López Obrador adoptó desde su inicio una postura favorable a la implementación de una nueva política industrial, reflejada en el Decálogo de Principios de 2019 y el documento Rumbo a una política industrial de 2022, aunque ninguno tuvo continuidad durante el sexenio. Sin embargo, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo (PND) se planteó de manera explícita que el Estado debía retomar su papel en la conducción del desarrollo económico y en la definición de políticas públicas. Enfatizando la responsabilidad histórica con el desarrollo socioeconómico del sur del país, el cual había quedado marginado del dinamismo industrial concentrado en las entidades del norte y centro-norte.
Los proyectos insignia fueron el Tren Maya y el Programa para el Desarrollo del Istmo de Tehuantepec, este último sustentado en la creación de un corredor logístico multimodal y en la atracción de inversión nacional y extranjera mediante estímulos fiscales, federales y estatales, a los denominados Polos de Desarrollo para el Bienestar (Podebi), espacios geográficos dentro de la zona de influencia del corredor, concebidos para conformar agrupamientos industriales en torno a vocaciones productivas sectorialmente definidas e identificadas como las de mayor potencial para detonar procesos de crecimiento económico. Y que se constituyeron en la principal medida de política industrial del sexenio.
Entre los estímulos fiscales federales destacaron: i) un crédito fiscal de 100 por ciento del ISR durante los primeros tres ejercicios fiscales, y de entre 50 por ciento y 90 por ciento en los siguientes tres, condicionado a la creación de empleo formal; ii) la deducción inmediata de 100 por ciento en inversión en activos fijos nuevos (AFN), y iii) la reducción de 100 por ciento del IVA por enajenación de bienes durante cuatro ejercicios fiscales. Las condicionalidades impuestas —territoriales y de generación de empleo formal— resultaban comprensibles ante los niveles de informalidad en la región del Istmo, pero insuficientes para detonar un verdadero proceso de industrialización.
Una de las principales críticas es que esta medida reproduce la estrategia neoliberal de desarrollo industrial seguida en México, basada en la atracción de IED para el desarrollo de clústeres, donde se asume que la cercanía geográfica per se generará las externalidades positivas teorizadas por Marshall, Krugman y Porter. Estrategia exitosa en consolidar regiones exportadoras dinámicas, pero poco funcionales para el desarrollo industrial doméstico y el crecimiento macroeconómico, como lo evidencian las magras tasas del PIB de 1.37 por ciento entre 2000-2010 y de 1.13 por ciento entre 2010-2023. Principalmente porque su dinamismo se sustenta en una limitada diversificación productiva, bajos niveles salariales y de valor agregado (VA).
La experiencia china muestra que una estrategia industrial orientada al crecimiento económico no se construye de manera inmediata. De aquí que un elemento a favor es que el Plan México de la administración Sheinbaum da recorrido a lo iniciado con el gobierno obradorista. Además de plantear una estrategia reindustrializadora orientada a reducir la dependencia de proveeduría extranjera (especialmente asiática), fortalecer la producción nacional de bienes estratégicos, elevar el VA interno y cerrar brechas regionales. Para ello se proponen políticas de relocalización, inversión en infraestructura productiva y de seguridad hídrica y el impulso a la innovación en sectores como semiconductores, electromovilidad y manufactura avanzada; haciendo nuevamente de la atracción, mediante incentivos fiscales, de inversión nacional y extranjera hacia polos de desarrollo económico (agrupamientos en torno a vocaciones productivas, pero ahora a lo largo del país), el instrumento central.
En las nuevas condicionalidades para acceder a los incentivos fiscales (deducción inmediata de 100 por ciento en AFN y deducciones de 25 por ciento para capacitación y activades de I+D), se eliminan los requerimientos de empleo y se piden convenios con la SEP en educación dual y proyectos orientados a innovación patentable. Sin embargo, si el objetivo es elevar el VA nacional, siguen siendo insuficientes. Mayor VA implica escalamiento productivo, el cual requiere articulación empresarial previa, y el Plan no aborda de manera explícita mecanismos que vinculen a la pequeña y mediana empresa nacional con la gran empresa. Este es el punto crucial.
Reindustrializar México va más allá de atraer inversión: implica establecer condicionalidades que favorezcan la articulación productiva y el desarrollo de cadenas de proveeduría nacional. La negociación política será clave. El reposicionamiento de la Banca de Desarrollo y estrategias como el Factoraje Inverso dentro del Plan México se presentan promisorias como punto de partida, al igual que el desarrollo del auto eléctrico mexicano. Solo el tiempo dirá si estas medidas logran densificar el tejido productivo con mayor contenido nacional o si reproducen esquemas de industrialización fragmentada y dependiente de insumos importados.
