En 2002, el Instituto Norte-Sur —un centro de investigaciones en Ottawa— me invitó a participar en su proyecto “Buenas prácticas en la participación de migrantes en los beneficios de la globalización económica: El Programa de Trabajadores Agrícolas Temporales de Canadá como un modelo”. El chiste fue que la mitad de los invitados determinaron que el PTAT fue, sobre todo, un modelo de explotación, y el mismo año que lanzamos nuestra evaluación entró en vigor otro programa de migración temporal más nefasto que el que hoy en día está por suplantar el PTAT. Sin embargo, el discurso de que Canadá ofrece un modelo al mundo sigue vigente una década después: en enero pasado el Washington Post publicó un editorial elogiando el programa canadiense como posible solución al empate en el debate migratorio estadounidense.
De hecho, Canadá tiene varios programas de migración temporal, incluyendo cuatro mecanismos que pueden utilizar los productores agrícolas. El más conocido, el Programa de Trabajadores Agrícolas Temporales (PTAT), entró en vigor en 1966 con un acuerdo bilateral con Jamaica que luego extendió a once países caribeños; en 1974 otro fue firmado con México. A lo largo de 38 años, casi un cuarto de millón de mexicanos y mexicanas migró bajo el PTAT; en 2011, un alto histórico de 16 mil 494 personas. Cada año, 98 por ciento de los 27 mil migrantes del PTAT que entran a Canadá retorna a su país de origen tras la realización de su contrato. Este alto grado de circularidad —migración cíclica que no resulta en el asentamiento permanente— es lo que le ha valido al PTAT una reputación internacional como modelo.
El PTAT es un programa migratorio de posguerra fundado como un acuerdo bilateral entre Canadá y los países participantes, que compromete a los socios a trabajar conjuntamente y con un cargo administrativo correspondiente. En Canadá el gobierno federal se responsabiliza a proporcionar visas y permisos de trabajo a los migrantes, certificar a los productores agrícolas elegibles, y aprobar organizaciones de la industria agroalimentaria para emprender otros aspectos administrativos. La porción mayor de la carga operativa la tienen los países expulsores de migrantes: la selección, contratación, y colocación de los trabajadores. Éstos también financian oficinas en Canadá, incluyendo satélites en las zonas de alto empleo migrante. Estos tres actores —los gobiernos de los países expulsores, el gobierno y la industria canadiense— participan en reuniones anuales para negociar salarios, beneficios y otros detalles del acuerdo bilateral. De hecho, el alto involucramiento gubernamental es otro rasgo distintivo del PTAT.
El PTAT realiza la rotación forzada; es decir, los migrantes sólo son elegibles para puestos futuros siempre que salgan de Canadá al final de sus contratos, que en promedio duran seis meses. Además, los empleadores y los países expulsores ejercen presión para que los migrantes salgan de Canadá cuando terminen o rompan sus contratos (incluyendo como resultado de enfermedad o herida) para evitar su permanencia en el país. Los permisos de trabajo son igualmente restrictivos, autorizando el empleo del migrante sólo para el patrón indicado, prohibiendo así la movilidad laboral. El PTAT también contiene mecanismos auxiliares de control, como es la práctica de reclutamiento nominativo por el que los empleadores indican por nombre a los migrantes que van a contratar por el año siguiente. Para los mexicanos, no ser nombrados daña sus posibilidades de seguir participando en el PTAT año tras año.
La desechabilidad de los migrantes se inscribe en el contrato del PTAT, que permite a los empleadores despedir y así deportarlos por “no cumplir, rechazar trabajo, u otra razón suficiente”. Como los migrantes viven sobre la propiedad de su empleador, la pérdida de trabajo significa la pérdida de su residencia. Aunque pocos son repatriados forzosamente, la amenaza de deportación sirve como un mecanismo eficaz de coerción independiente de su ejercicio real. Además, las prácticas de selección de migrantes, concentrados en campesinos, pequeños propietarios y jornaleros producen una fuerza laboral más dispuesta a hacer lo posible para asegurar su empleo continuo en Canadá: alcanzando las expectativas de su patrón y aceptando condiciones laborales y de vivienda por debajo de los estándares. Los académicos se refieren a los migrantes en el PTAT como un ejemplo de mano de obra no libre en el capitalismo contemporáneo.
A pesar del “éxito” del PTAT de satisfacer las necesidades crecientes del sector agrícola, creciendo más de 100 veces su tamaño con relación a su inicio, con una mínima fuga de migrantes ausentes sin permiso (el término militar aplicado), el gobierno canadiense no reprodujo su arquitectura cuando instaló otro programa en 2002 para incorporar la mano de obra migrante en las ocupaciones de baja calificación. De hecho, el Programa Piloto de Ocupaciones que Requieren Calificaciones Bajas (de aquí en adelante el Piloto) es un programa migratorio del siglo XXI de extracción neoliberal. Lejos de acuerdos bilaterales que requieren negociación anual en cooperación con los países enviadores según un conjunto de principios, el Piloto es una política migratoria unilateral del gobierno canadiense tras la cual aprueba a empleadores a contratar a migrantes de cualquier país del mundo. Las visas son más flexibles: no son restringidas al calendario o de duración estacional, extendiéndose hasta 24 meses, pero siguen atados a un empleador. Una diferencia fundamental es que el Piloto transfiere la gestión de mano de obra migrante del Estado al mercado. Contratos de trabajo, por ejemplo, están firmados entre los empleadores y los migrantes; el gobierno canadiense y el país expulsor no son signatarios. El Piloto tampoco delimita o regula a los actores que pueden involucrarse en su administración, algo que ha abierto mayor participación del sector privado en el movimiento migratorio, sobre todo en el reclutamiento. Mientras que los países enviadores pueden posicionarse como intermediarios laborales, lo hacen dentro de un mercado abierto.
Como resultado el Piloto dio paso a un alza tremenda del número de trabajadores temporales en Canadá, triplicándose en menos de una década, para ser 300 mil 211 en 2011 (21 mil 401 de origen mexicano). En las ocupaciones agroalimentarias, el Piloto agregó 10 mil trabajadores al mercado laboral seis años después de su entrada a vigor, algo que el PTAT tardó 23 años en hacer. Más sorprendente ha sido la diversificación de la fuerza laboral migrante. Antes del Piloto, casi toda la mano de obra no ciudadana era de la docena de países socios del PTAT; en 2007, migrantes de 75 naciones tomaron empleos en el sector agroalimentario. También hay evidencia de sustitución laboral, sobre todo en Quebec, donde los guatemaltecos han reemplazado a los mexicanos como la mano de obra preferida.
La diversificación del mercado laboral migrante en la agricultura ha incrementado la competencia entre grupos de trabajadores. Esto no es novedoso: el sociólogo Victor Satzewich encontró evidencia en archivos gubernamentales indicando que la razón principal por la que México fue invitado a participar en el PTAT en 1974 fue para proporcionar a los empleadores un mecanismo para mitigar las presiones de los gobiernos caribeños para mejorar los salarios y las condiciones de trabajo. Un productor de Columbia Británica que entrevisté en 2007, al explicar el deseo de emplear a migrantes de múltiples países, declaró: “porque luego México no nos puede chantajear como lo vienen haciendo. Necesitamos tener un segundo o tercer grupo porque ahora México no tiene que ceder en las cosas porque saben que son nuestra única fuerza laboral aparte de la doméstica”.
Otra novedad que desató el Piloto fue la industria de los coyotes. A pesar de crear un programa que por su arquitectura demanda a los servicios de reclutamiento, Canadá no instaló un marco regulatorio para registrar y monitorearlos. Esto ha devenido en la proliferación de intermediarios que buscan sacar provecho de la desregulación en la migración temporal y, con ella, una gama de prácticas abusivas: el cobro de tarifas exageradas a migrantes, a veces por empleos inexistentes; mentiras sobre los salarios o la posibilidad de tramitar la residencia; contratos que son diferentes al que tiene el empleador; el subempleo y sobrecargas para el transporte, vivienda, o para hacer trámites. Trabajadores agrícolas tailandeses, por ejemplo, pagaron 11 mil dólares canadienses cada uno a los reclutadores en 2007 para obtener empleo en Canadá, un cargo financiado con préstamos sobre su propiedad, con altas tasas de interés. El Piloto ha provocado un número creciente de migrantes que abandonan a su empleador para unirse a la fuerza laboral sin documentos, que ahora se acerca a los cientos de miles.
Los grupos pro-migrante y los sindicatos han documentado una letanía de abusos asociados con el Piloto para agregar a los que sigue generando el PTAT. Aunque los dos programas permiten a la mayoría de migrantes alcanzar sueldos mayores a los que pueden acceder en sus países de origen sin la inseguridad de cruzar la frontera sin documentos, los incorporan en el mercado laboral de una manera mucho más explotadora que a los ciudadanos. Desde la perspectiva de los hombres y mujeres rurales que participen en estos programas, sería mucho mejor que Canadá así como los Estados Unidos ampliaran sus sistemas de inmigración para responder a la amplitud de necesidades laborales, incluyendo a los trabajadores manuales. Si ofrecer a estos migrantes la ciudadanía permanente y sus derechos asociados es quimérico, por lo menos una visa abierta con un sendero a la ciudadanía permanente es más justo que el estatus quo.
